Direktiv på räls

Med den politiska turbulensen vid midsommar 2021 som fond klubbades den största infrastrukturpropositionen någonsin – omfattande nästan 800 miljarder kronor – igenom i riksdagen. Och som väntat lämnade regeringen även planeringsdirektiv till Trafikverket för framtagande av ny nationell infrastrukturplan 2022–2033. Därmed har den tidigare regeringen och dess dåvarande stödpartier C och L gjort vad som förväntats för att undvika kaos i infrastrukturplaneringen.

Trafikverket ska redovisa uppdraget till Infrastrukturdepartementet i form av förslag till nationell infrastrukturplan senast den 30 november 2021. Därefter ska en remissrunda ta vid som avslutas den 28 februari 2022

Planeringsdirektiven innehåller många fina ord men saknar helhet och systematik. Det beror i mångt och mycket på att det är politiska kompromisser som styr och inte en samlad vision om hur vi ska använda vår transportinfrastruktur i framtiden. En effekt av kompromissandet är att ”lagt kort ligger”, vilket innebär att allt väsentligt som redan finns i nationell plan 2018–2029 ligger kvar, även om nysatsningar överväger till järnvägens fördel.

I sammanhanget noterar vi att Riksrevisionen med synnerligen träffsäker timing har presenterat en granskning av kostnadsökningar vid statliga infrastrukturinvesteringar. Granskningsmyndigheten gör bedömningen att Trafikverket systematiskt underskattar kostnaderna för ny infrastruktur och trots att kostnadsökningarna är mycket stora omprövar regeringen sällan sina investeringsbeslut. De systematiska kostnadsökningarna förefaller främst inträffa under planeringsfasen; i byggfasen hittar Riksrevisionen inga systematiska kostnadsavvikelser. Värdet kan inte ifrågasättas av denna granskning och inte heller av en lång rad andra intressanta granskningar utförda av Riksrevisionen under senare tid. Men man bör samtidigt kunna fundera på om inte principen om ”lagt kort ligger” kunde ifrågasättas mer systematiskt, exempelvis ändrade eller nya beslut om stora infrastruktursatsningar på basis av ändrade förutsättningar för framtidens transporter mot bakgrund av klimatmålen.

Här följer en sammanfattning av planeringsdirektiven till Trafikverket och anslutande analys.

Utgångspunkterna för regeringens direktiv

Utgångspunkterna för Trafikverkets planering är uppnåendet av klimatmålen, det vill säga nettonollutsläpp 2045, och etappmålet för transportsektorn som innebär att växthusgasutsläpp från inrikestransporter ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010. Förbättrad trafiksäkerhet utgör ett särskilt mål. Att fyrstegsprincipen ska tillämpas lyfts fram särskilt. Underhållet är synbarligen prioriterat, men in praktiken är satsningen på underhållet synnerligen begränsad.

Infrastrukturpropositionen (Prop. 2020/21:151) ”Framtidens infrastruktur – hållbara investeringar i hela Sverige” utgör basen för regeringens prioriteringar.

Nya produktionsmetoder för järnväg i Sverige

Nya stambanor och Norrbotniabanan ska färdigställas, dock saknas budgetallokeringar av minst 100 miljarder kronor för att färdigställa dessa stora samhällsprojekt. Trafikverkets planförslag bör enligt regeringen innefatta investeringar på de nya stambanorna till ett belopp av 107 miljarder kronor och en separat projektorganisation ska införas varvid hela projektet ska särredovisas. Trafikverket ska också i planförslaget redovisa hur valet av produktionsmetoder kan bidra till en effektivare utbyggnad och ökad uppfyllelse av de transportpolitiska målen, inklusive klimatmålen, samt vilka andra kostnadsreducerande åtgärder som kan bidra till sänkta produktionskostnader, vilka åtgärder som krävs för att dessa ska kunna realiseras och hur stora besparingar som kan förväntas. Kostnadsutvecklingen föranleder ett särskilt direktiv om kostnadskontroll där Trafikverket ska redovisa ett förslag till upplägg och tidplan för hur en ökad effektivisering och kostnadskontroll ska genomföras.

Ökad transporteffektivitet

Regeringen ser den nationella infrastrukturplanen som en del i samhällsbygget, och det ska tydligt pekas ut hur infrastrukturen ska bidra till tillgänglighet, klimatmålen, vidgade arbetsmarknadsregioner, regional utveckling, sammanhållningen i landet och Sveriges konkurrenskraft. Ökad transporteffektivitet förväntas bidra till detta och nya lösningar och metoder behövs för att bidra till överflyttning av transporter från väg till järnväg och sjöfart och för att utveckla intermodala transportlösningar, som ska underlätta för trafikslagen att samverka med varandra.

Här fyller trimnings- och miljöåtgärder, som avser investeringar med en totalkostnad av högst 100 miljoner kronor, en stor roll. Det uppdrag – näringslivspotten – som Trafikverket har inom ramen för nu gällande plan att fördela medel som i dialog med näringslivet kan användas för åtgärder i den statliga järnvägsinfrastrukturen som stärker näringslivets konkurrenskraft ska ligga kvar. Regeringen ser behov av fortsatta satsningar i dialog med näringslivet för åtgärder i syfte att bidra till hållbara transportlösningar som ökar intermodaliteten mellan samtliga trafikslag. Trafikverket ska utvärdera och beskriva de satsningar som har gjorts hittills på området samt föreslå och motivera hur mycket medel som bör avsättas till detta ändamål under planperioden och vid behov föreslå justeringar i inriktning för dessa satsningar.

Elvägspiloter ska genomföras

Genomförandet av elvägspilot finns med i direktiven. Trafikverket har i förslaget till nationell plan att inkludera de åtgärder som myndigheten bedömer bör genomföras under åren 2022–2026, inklusive den så kallade elvägspiloten och fortsatt planerings- och utvecklingsarbete. För åtgärder därefter bör planeringsarbetet ha som målsättning att vara så pass klart att objekten kan övervägas i nästa planeringsomgång och planrevidering.

Analys – vad saknas i direktiven?

Först och främst saknas en samlad vision om hur vi ska använda vår transportinfrastruktur i framtiden. Det beror enligt vår bedömning på att det i mångt och mycket är politiska kompromisser som styr. Vår infrastrukturminister har under det senaste året betonat att infrastrukturen ska stärka konkurrenskraften för landet men när det nu var dags att ordentligt sätta ned foten saknas inte bara en transportvision utan även en övergripande systematik för näringspolitik, konkurrenskraft med de nödvändiga internationella kopplingarna. Det hade varit väl motiverat att ytterligare betona dessa aspekter – inte endast i infrastrukturpropositionen – utan också i direktiven till Trafikverket. Vi får återigen påminna om att Fehmarn Bält-förbindelsen öppnar mitt under kommande planperiod och vi står utan en transportplan som konkret adresserar de ändrade och sannolikt ökande transportflödena som följer av detta, inte minst på järnväg.

Vi noterar i sammanhanget också att projektet Sthlm – Oslo 2.55 inte förekommer alls i direktiven, en fråga som åtminstone på senare tid genererat allt större intresse från Sveriges transportpolitiker.

En mer samlad syn på det eftersatta underhållet hade varit önskvärd. Att i detta skede och med de höga ambitionerna för ökad transporteffektivitet inte uppgradera nuvarande ordning med fyraåriga underhållsplaner blir närapå verklighetsfrämmande. En underhållsplan med längre tidshorisont, där avbetalning av underhållsskulden är en väsentlig beståndsdel, måste snarast bli en realitet.

Från Tågföretagen saknar vi ännu tydliga besked om ny tidplan för ERTMS-utrullningen och statlig medfinansiering av ERTMS-ombordutrustning, men klarhet i den frågan väntas först efter slutredovisning av det ERTMS-specifika regeringsuppdraget i september.

Frågan om längre och tyngre tåg, som enligt regeringens tidigare utsagor är högt prioriterad, nämns inte i direktiven, inte ens i samband med utläggningen om transporteffektivitet. Det är förvånande, återigen med hänsyn inte minst till de höga ambitionerna inom transporteffektivitet. Samtidigt nämns motsvarigheten på vägsidan, att Trafikverket ska föreslå fördelning av delposter som avser åtgärder bland annat för ökad bärighet i BK4-vägnätet.

Tågföretagen har länge efterlyst en översyn av den samhällsekonomiska kalkylmodellen. Vi ser i planeringsdirektiven inga tecken på att en sådan översyn skulle vara aktuell just nu – utöver det kontinuerliga revideringsarbetet – men det betonas exempelvis att Trafikverket i kalkylarbetet ska ange hur robust bedömningen av infrastrukturobjekts lönsamhet är i förhållande till osäkerheter i kalkylförutsättningar och prognosantaganden. Dessa bedömningar blir särskilt intressanta att ta del av med hänsyn till de stora bristerna i Trafikverkets prognos- och kalkylmodeller.

De av oss som är engagerade i svensk infrastrukturutveckling går mot ett spännande år och vi förutsätter att sista ordet om alternativ för snabb utbyggnad och reviderad samhällskalkyl till stöd för byggande av nya stambanor ännu inte har sagts.